Segurança e saneamento, receita para o Rio retomar o crescimento

Magistrados e gestores públicos debatem, em Seminário do IJC, concessão da CEDAE e outros passos para o Estado do Rio voltar a atrair investimentos

O I Seminário sobre Segurança Jurídica em Investimentos no Rio de Janeiro reuniu ministros de tribunais superiores e gestores públicos, no Palácio Guanabara, sede do Governo do Estado, para debater como o Rio pode fortalecer a previsibilidade dos seus contratos de concessão para voltar a atrair investimentos. Realizado por iniciativa do Instituto Justiça & Cidadania, com apoio da Companhia Estadual de Água e Esgoto (Cedae), no início de dezembro passado, o encontro foi também uma oportunidade para discutir diferentes aspectos da concessão da companhia à iniciativa privada.

A privatização da Companhia foi exigência da União para que o Rio pudesse ingressar no regime de recuperação fiscal de 2017, como contrapartida ao empréstimo de R$ 2,9 bilhões contraído ao banco BNP Parribas, com prazo de pagamento em dezembro de 2020. O Governo do Estado optou pela concessão apenas parcial dos ativos da companhia, modelo que foi apresentado na véspera do Seminário, em evento no BNDES, a investidores e instituições financeiras.

O plano é manter a produção de água da região metropolitana sob a responsabilidade da CEDAE, controlada pelo Estado, e repassar aos operadores privados as redes de distribuição de água e de coleta e tratamento do esgoto. No interior, toda a operação será concedida.

Com a concessão, o Governador Wilson Witzel estima investimentos privados na ordem de R$ 10 bilhões, apenas nos três anos iniciais, com impactos positivos sobre a saúde pública, a recuperação do meio ambiente e a geração de empregos. “A universalização da água e do saneamento é algo muito caro às populações mais pobres, assim como o é para todos a recuperação das nossas lagoas e da Baía de Guanabara. Dessa vez, definitivamente, vai acontecer”, comentou Witzel em suas boas-vindas aos participantes do Seminário. 

O preço da democracia – A cerimônia de abertura contou com palestra do Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Marco Aurélio Mello, que falou sobre a necessidade de enxugar o Estado e otimizar sua atuação, que deve se concentrar na governança e nos serviços essenciais. O Ministro também comentou o papel imprescindível da segurança jurídica para a atração de investimentos em setores que o Estado, eventualmente, decida conceder à iniciativa privada.

“Paga-se um preço para viver em uma democracia. Esse preço é módico e está ao alcance de todos, é o respeito irrestrito, no campo privado e no campo público, ao arcabouço normativo, ao ordenamento jurídico. A vida em sociedade pressupõe segurança jurídica. (…) Os investimentos, em especial os estrangeiros, ocorrem na ordem direta da confiança que se tem no próprio Estado. Considerado o Estado Democrático de Direito, ideologias e paixões não têm e não podem ter lugar, sob pena de haver não o avanço, mas o retrocesso cultural”, finalizou o Ministro.

Filé e osso – “A segurança jurídica não pode ser apenas anunciada, precisa ser concretizada. (…) O Brasil quer previsibilidade, emprego e desenvolvimento. Para isso, precisa resolver a instabilidade na esfera jurídica. Vige uma nova consciência, inegavelmente. A acessibilidade do Legislativo e do Judiciário têm sido importante para a mudança de pautas e comportamentos, no sentido de agregar à ordem jurídica a maior previsibilidade possível”, comentou o presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), Ministro João Otávio de Noronha, que mediou a primeira mesa de debates.

“Problemas jurídicos complexos, questões judiciais pendentes em volumes imensos, que envolvem bilhões de reais, penalizam e tiram valor da empresa, exigem soluções muito mais complexas. O que passa, obviamente, pela segurança jurídica”, comentou na abertura de sua palestra o Presidente da CEDAE, Hélio Cabral Moreira.

Ele apresentou detalhes da concessão parcial que, há um ano e meio, vem sendo desenhada pela Companhia em parceria com o BNDES. Serão quatro áreas ou blocos de municípios, cada qual operada por um concessionário privado diferente, contendo regiões da cidade do Rio de Janeiro – o ‘filé’ do negócio – combinadas com blocos de municípios da região metropolitana ou do interior fluminense – o ‘osso’. 

Câmara Metropolitana – As metas de universalização são de 95% do tratamento de água e 27% da coleta de esgoto após o quinto ano, 100% e 84% de esgoto, respectivamente, após 15 anos de concessão. O total de investimentos previstos ao longo de 35 anos é de R$ 32,5 bilhões.

Moreira lembrou ainda que, desde o fim de 2018, quando foi criado o Instituto Rio Metrópole, o planejamento de programas estratégicos na região metropolitana passou a depender da análise prévia das 22 prefeituras que a integram. Por isso, antes de ser aberta a licitação, o modelo de concessão terá que ser aprovado pela Câmara Metropolitana, que tem como membros natos os 22 prefeitos da região.

Aspectos Jurídicos – Na sequência, o Procurador-Geral do Estado do Rio de Janeiro, Marcelo Lopes da Silva, lembrou que segundo ranking da revista Exame a CEDAE figura na 12^o posição entre as empresas de maior receita líquida do País. Quando considerada a taxa de crescimento de 2018, a CEDAE ficou em segundo lugar, com 10%, apenas atrás da Petrobras. “É com essa estrutura que estamos lidando, por isso é exigida tanta responsabilidade, para que esse modelo se concretize da forma mais segura”, comentou o Procurador-Geral.

Lopes da Silva admitiu que, invariavelmente, processos de privatização provocam disputas que vão parar nos tribunais, mas procurou tranquilizar os magistrados ao dizer que a Procuradoria Geral do Estado (PGE) tem tomado todos os cuidados para reduzir a litigiosidade em torno da concessão da CEDAE. “Sempre há o participante que não vence o certame e irá questionar alguns aspectos. Os senhores ministros, desembargadores e juízes passarão por isso, mas podem ter a tranquilidade de que tudo foi visto com carinho, com segurança e com o desejo de que tudo dê certo, porque é um ganho enorme para o Estado do Rio de Janeiro que a água e o saneamento sejam providos a toda a população”, comentou.

Terceirização – O Ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Alexandre Luiz Ramos tratou de aspectos jurídicos da terceirização relacionados à privatização e concessão de empresas públicas. Antes, teceu comentários a respeito da segurança jurídica sob o ponto de vista das relações econômicas: “Um cenário em que o ambiente negocial é inseguro e instável aumenta o spread das operações. Quem investe vai buscar, para garantir o seu ROI (return on investment), um incremento dos preços de produtos e serviços. O que no final das contas evidencia o que o Brasil tem sentido, produtos e serviços caros se comparados aos padrões internacionais. Exatamente porque ainda estamos procurando um cenário de maior segurança, estabilidade e previsibilidade das regras do jogo”.

O Ministro ressaltou ainda a alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), feita em abril de 2018, quando se passou a exigir de todas as decisões do Judiciário uma análise de consequencialismo. “Hoje temos não só o trabalho tradicional, regido pela CLT, mas trabalhos prestados utilizando ferramentas de plataformas. Isso deve ser considerado pelo Judiciário como um todo, e não procurar enquadrar o avanço do futuro nas regras jurídicas do passado”, disse Ramos. Ainda sobre a terceirização, ele observou que no julgamento da ADPF n^o 324, em agosto de 2018, o STF fixou a tese de que a terceirização é lícita em toda e qualquer atividade, seja ela meio ou fim. 

Sonho antigo – O Ministro do STJ Luis Felipe Salomão fez apresentação didática sobre a importância do sistema de precedentes para garantir a previsibilidade das decisões em um contexto de intensa judicialização, como o observado no Brasil. “Se um grupo de casos envolve o mesmo ponto, as partes esperam a mesma decisão”, observou o magistrado. Ele lembrou que o sistema de precedentes do CPC de 2015 é um sonho dos juristas brasileiros desde os tempos do Império, quando o antigo Supremo Tribunal de Justiça editou decretos (n^o 2.684/1875 e n^o 6.142/1876) para tentar criar precedentes vinculantes com força de lei.

O Ministro falou sobre outros esforços das cortes superiores para aprimorar o “Direito de precedentes”, como a criação do incidente de resolução de demandas repetitivas (IRDR); o uso da inteligência artificial para triar as causas em busca de demandas semelhantes; e os julgamentos realizados no plenário virtual. “Se não houver uniformidade na interpretação das normas (pelos tribunais superiores), isso pode gerar sinalização muito negativa para os demais tribunais”, finalizou Salomão.

Royalties e pacto federativo – A segunda mesa foi conduzida pelo Ministro do STJ Benedito Gonçalves que logo passou a palavra à Vice-Presidente da OAB-RJ, Ana Tereza Basilio, que apresentou palestra sobre a questão dos royalties e participações especiais do petróleo. Ela lembrou que decisão liminar da Ministra do STF Cármen Lúcia, em 2013, impediu que os estados produtores, como o Rio de Janeiro, perdessem parte das suas receitas. Desde então, há expectativa em saber quando as ações movidas pelos estados prejudicados serão julgadas em definitivo, o que deve acontecer apenas em abril de 2020, segundo a pauta do STF.

“O tema é de extrema relevância para o Rio de Janeiro e também para a segurança jurídica daqueles que venham a investir em nosso Estado. Afinal, não há dúvida de que o risco de colapso financeiro do Estado representa instabilidade expressiva a novos projetos e investimentos”, pontuou Basilio. 

A polêmica da questão, recordou a advogada, envolve definir se os royalties pertencem à União ou aos estados produtores. Pela regra geral da exploração de recursos minerais, os royalties são de propriedade da União. No entanto, a Constituição de 1988 estabeleceu exceções no caso do óleo e gás, em uma complicada engenharia para compensar outra exceção, a da cobrança do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Em geral, o imposto reverte para o estado de origem, mas no caso dos derivados de petróleo e da energia elétrica, o ICMS fica com o estado que comercializa os produtos e serviços.

“Se for considerada que é verba originária, atribuída pelo poder constituinte aos estados, então a União não poderia desviá-la para os estados não-produtores”, pontuou Ana Tereza Basilio. Ela demonstrou a importância do tema em números. Em 2019, o Estado do Rio recebeu R$ 14 bilhões a título de royalties e participações, o que representa 10% da receita estadual. Para comparar, o custo do Estado com Previdência durante todo o ano foi da ordem de R$ 15 bilhões. Não fosse a liminar da Ministra Cármen Lúcia, o Rio deveria ter repassado R$ 7 bilhões aos demais estados, reduzindo sua receita em royalties à metade, em pleno regime de recuperação fiscal.

Direito regulatório – O Ministro do STJ Paulo de Tarso Vieira Sanseverino falou sobre o papel da jurisprudência dos tribunais superiores para conferir segurança jurídica à atividade regulatória. Segundo o magistrado, há uma tendência na jurisprudência do STJ de prestigiar a atividade das agências reguladoras em nome da segurança jurídica, efetuando controle estrito da legalidade da atuação das agências no mercado, já que às mesmas compete o exame dos aspectos técnicos e econômicos das atividades reguladas. 

“Claro, o grande cuidado que devemos ter sempre é que as agências reguladoras cumpram adequadamente seu papel, atuando com isenção e imparcialidade, pois temos a preocupação de proteção, de tutela do consumidor”, ressaltou Sanseverino.

Demissões – O Ministro do TST Douglas Alencar Rodrigues falou sobre a validade da dispensa de trabalhadores celetistas nas estatais privatizadas. O magistrado explicou que as empresas públicas e de economia mista, equiparadas a empresas privadas, estão autorizadas pela legislação a demitir sem motivação específica, mesmo que os trabalhadores tenham sido contratados por concurso.  

Segundo o Ministro, o entendimento foi fixado pela orientação jurisprudencial n^o 247 do TST, após julgamento da validade de dispensa imotivada de funcionários dos Correios. Ele ressaltou que a negociação coletiva é a melhor forma de lidar com esse tipo de situação: “Acordos e convenções podem prever planos de desligamento incentivado, inclusive com cláusulas de quitação ampla dos direitos eventualmente pendentes a partir da alteração das relações jurídicas. A via da negociação coletiva representa, portanto, caminho importante para se obter a necessária segurança jurídica para as rescisões de contratos de trabalho”.

Marco legal – O Secretário de Desenvolvimento Econômico do Estado do Rio de Janeiro, Lucas Tristão, ressaltou o papel da estabilidade jurídica enquanto fator preponderante para a decisão de investir. Em sua avaliação, a mera aprovação do Marco Legal do Saneamento deve agregar R$ 10 bilhões ao valor de mercado da CEDAE, justamente em função do aumento da segurança jurídica proporcionada pelo novo diploma legal. 

“Contratos de concessão de serviços de água, esgoto e saneamento da CEDAE com os municípios vão perder sua natureza precária e passar a uma situação de definitividade consolidada, podendo ser agregados aos ativos no balanço patrimonial e, assim, trazer mais retorno para o Estado no momento da concessão. É um exemplo de como a segurança jurídica tem o potencial de viabilizar grandes investimentos e negócios”, opinou Tristão. 

Riscos inerentes – A última mesa foi moderada pelo Ministro do STJ Raul Araújo Filho, que destacou que qualquer bom sistema jurídico visa atender simultaneamente dois valores fundamentais: justiça e segurança. “Com justiça, espera-se que os conflitos sociais recebam soluções razoáveis, que atendam à proporcionalidade, à lógica e ao bom senso. Quanto à segurança, espera-se o mínimo de previsibilidade. Para tanto, tem-se que prestigiar, observar, respeitar as normas que estão previamente estabelecidas”, comentou o magistrado.

Araújo Filho lembrou ainda que as atividades econômicas, por si mesmas, já envolvem vários riscos inerentes à economia. “Quanto a esses riscos, os empresários já fizeram seus estudos e estão dispostos a arriscar seus capitais. Já é bastante risco e inseguranças inerentes à economia. Não é preciso que se agregue outros riscos, inerentes à seara jurídica, que deve, ao contrário, ofertar o oposto, que é o ambiente de segurança e confiabilidade”, finalizou o moderador, antes de passar a palavra ao colega de Tribunal Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva.

LINDB – Cueva aprofundou a discussão sobre as mudanças na LINDB, iniciada na palestra do Ministro Alexandre Ramos. Explicou que com a pretensão de criar novas balizas interpretativas para a administração pública e, dessa forma, reforçar a segurança jurídica, em 2018 a Lei n^o 13.655 incluiu na LINDB dez novos artigos.

Para o Ministro do STJ, a alteração da LINDB apenas reforça a tendência do ordenamento de se preocupar com a segurança jurídica, também demonstrada na edição do Código de Processo Civil com a criação de um sistema de precedentes, bem como a utilização de novos mecanismos de ampliação do contraditório, tais quais as audiências e outras formas de consulta pública.

Uma das alterações mais significativas na LINDB, segundo Cueva, foi a do art. 23, que prevê a criação de um regime de transição sempre que houver mudança no regramento, “de maneira a proteger a confiança legítima, que é um dos elementos centrais da segurança jurídica, da previsibilidade, da calculabilidade, que permite que se siga linha clara, objetiva, previsível e o investidor, o concessionário, possa saber exatamente qual será o resultado dos seus esforços”, explicou.  

Convencimento motivado – Na palestra intitulada “Segurança jurídica, ativismo judicial e a nomofilaquia dos precedentes”, o Ministro do STJ Antonio Palheiro Saldanha disse considerar que o sistema de precedentes nacional é ainda incipiente. Entre as razões, destacou a formação dos magistrados com base no livre convencimento motivado. “O magistrado brasileiro tem uma resistência fortíssima em cumprir precedente, porque essa não foi a nossa formação. Temos que voltar para as escolas e tentar conscientizar a magistratura de que com esse panorama, cem milhões de processos e normas abertas, temos que cumprir os precedentes”, problematizou o Ministro.

Saldanha apontou ainda como razões da ineficiência do sistema de precedentes o fato da legislação ser calcada em normas genéricas (o que o jurista Lênio Streck denomina pan-principiologismo) e o ativismo judicial exacerbado. Disse ainda que o sistema não é objetivo, não dá orientações seguras e também peca por não ser digitalizado.

Joia da coroa – O Procurador do Estado Roberto Hugo da Costa Lins Filho foi escalado para apresentar palestra sobre a sujeição da CEDAE ao plano de recuperação fiscal do Estado do Rio de Janeiro. Segundo ele, houve consulta formal à PGE sobre a inserção da CEDAE na recuperação, pelo fato da Companhia ser superavitária, tendo obtido lucro superior a R$ 800 milhões apenas em 2018.

Segundo Lins Filho, a conclusão do parecer da PGE é de que a CEDAE “necessariamente, como sociedade de economia mista em que o Estado do Rio de Janeiro tem participação de 99,99%, deve se inserir no plano de recuperação fiscal. Inclusive, ela é talvez o ativo mais valioso nessa delicada equação econômico-financeira”.

Linha Amarela – O encerramento do Seminário foi com palestra do Vice-Presidente do STF, Ministro Luiz Fux, que foi recebido pelo governador do Estado, Wilson Witzel, pelo coordenador científico do evento, Juiz de Direito Pedro Henrique, e pelo presidente do Instituto Justiça & Cidadania, Tiago Salles. Em seus comentários antes da palestra de Fux, o Governador disse estar preocupado com o funcionamento das agências reguladoras, para as quais defendeu o estabelecimento de um novo marco regulatório. Witzel também se disse preocupado com a falta de previsibilidade jurídica no cumprimento dos contratos de concessão e prestação de serviços.

“Recentemente, em Londres, investidores me perguntaram como nosso Judiciário pode ser aprimorado para que não se tenha tanta insegurança jurídica. Quando vemos uma situação como essa que aconteceu na Linha Amarela, é desesperador. Com todo o respeito, é desesperador porque passamos uma mensagem negativa sobre os contratos no Brasil. Além da insegurança jurídica do Judiciário, os contratos são outra questão que nos preocupa muito”.

Por fim, antes de passar a palavra ao Ministro Fux, o Governador manifestou o desejo de participar de novas edições do Seminário Segurança Jurídica em Investimentos no Rio de Janeiro. “Vamos repetir isso. Estamos à disposição para fazê-lo na EMERJ ou na Escola Nacional de Magistratura. Precisamos levar essa discussão aos nossos juízes, para dar segurança jurídica aos investimentos”, finalizou Wilson Witzel.

Análise econômica – O Ministro Luiz Fux defendeu a inclusão da disciplina Análise Econômica do Direito (AED) na grade curricular das escolas de Direito, para que alguns de seus instrumentos possam ser utilizados no enfrentamento à insegurança jurídica. Segundo Fux, a AED aumenta as possibilidades de conciliação e evita a insegurança decorrente da duração dos processos no País, preconizando a desjudicialização e/ou “contratualização dos processos” e conflitos.

Para fechar o Seminário, Fux citou poema de Fernando Sabino sobre segurança e as certezas: “De tudo, sempre ficaram três coisas: a certeza de que estamos começando, a certeza de que é preciso continuar e a certeza de que podemos ser interrompidos antes de terminar. Façamos da interrupção um caminho novo. Da queda, um passo de dança. Do medo, uma escada. Do sonho, uma ponte. Da procura, um encontro”.

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Raio X da CEDAE

Criação: 1975

Cobertura: 64 dos 92 municípios fluminenses

Receita operacional: R$ 5,2 bilhões/ ano

Lucro líquido em 2018: acima de R$ 800 milhões

Empregos diretos: 7.500

Indiretos: 12 mil indiretos