Reflexões sobre a litigiosidade da Reforma Tributária: IBS e CBS

A Reforma Tributária que ocupa a atenção de inúmeros operadores do Direito, a que alterou radicalmente a tributação sobre os fatores de produção, circulação e consumo de produtos e serviços, levada a efeito pela Emenda Constitucional n^o 132/2023, está em vias de produzir efeitos concretos (a partir de janeiro de 2027), porém deixando em aberto até hoje algumas questões fundamentais relacionadas à sua litigiosidade. Quem serão as partes? Quem julgará? Quais serão os efeitos subjetivos da coisa julgada? Procuraremos, aqui, expor os problemas relacionados a cada uma dessas questões.

Não abordaremos, nessa exposição, nenhuma das possibilidades processuais que se imagina para acelerar a chegada das discussões de IBS/CBS no Superior Tribunal de Justiça.

Quem serão as partes litigantes? – Apesar da reforma de que se cuida aqui ser sobre o consumo, os novos tributos incidem sobre bens e serviços. Não é um sales tax (imposto sobre vendas), como existe nos EUA. Os impostos criados, IBS e CBS, incidirão sobre operações de produção e circulação e terão como fato gerador a venda ou prestação de serviços para o consumidor final, que não é seu contribuinte. O sujeito passivo das novas exações são os industriais, os comerciantes e os prestadores de serviços. E aqui reside um primeiro ponto nodal criado pela EC n^o 132/2023: os tributos novos incidirão no local onde, grosso modo, residem os consumidores. Há uma dissociação importantíssima e, dada a generalização dos novos impostos, nova para nós: o domicílio do sujeito passivo não é o local da realização da materialidade tributada. Grandes empresas, de atuação nacional, realizam fatos imponíveis, potencialmente, em todo o território nacional. Com isso, elas podem, em tese, demandar judicialmente e serem demandadas, em todos os fóruns do país, o que geraria um agravamento pernicioso onde já somos, negativamente, os recordistas mundiais, que é a nossa litigiosidade. Nesse quadro extremamente caótico, tais empresas teriam que litigar e ser potencialmente litigadas por 5.598 entes subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios).

Acreditamos que a Lei Complementar n^o 227/2026 resolveu esse problema, ao estabelecer, em seu art. 2^o, que os entes subnacionais atuarão judicialmente exclusivamente pelo Comitê Gestor do IBS, no caso desse imposto (IBS), enquanto a União, em relação à CBS, segue atuando pela Receita Federal do Brasil e pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. Portanto, em princípio, serão dois processos, um na Justiça Estadual e outro na Justiça Federal, sobre cada operação litigiosa. Naturalmente, poderá haver decisões dissonantes, que poderão, se bem conduzidas processualmente, ser reunidas ou ter a mesma decisão – ou não – no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal.

É importante ressaltar que o Comitê Gestor será o substituto processual dos entes subnacionais em todos os feitos. Contudo, a atuação processual ficará a cargo, como está na Constituição Federal e na Lei Complementar n^o 227/2026, das procuradorias estaduais, distritais e municipais. Assim, em termos práticos, caberá ao Comitê Gestor do IBS repassar o processo em que for parte para uma procuradoria fazendária partícipe do subsistema, à sua escolha e segundo suas regras internas.

Um ponto há que ser enfrentado pelo legislador o quanto antes. Considerando o art. 2^o da LC n^o 227/2026, os mandados de segurança deverão ser ajuizados em face do presidente do Comitê Gestor. Como seu domicílio é em Brasília, para não sobrecarregar o fórum e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal, é de todo conveniente que o legislador autorize ou ordene que as ações mandamentais em face da indigitada autoridade sejam propostas no domicílio do impetrante.

Quem julgará? – Nos termos do que está posto atualmente, os litígios de IBS serão propostos na Justiça Estadual, em face do Comitê Gestor, e os de CBS serão propostos na Justiça Federal, em face da União.

Há outras propostas em discussão. As que temos notícia são a federalização do IBS ou a estadualização da CBS, cada uma delas com forte oposição dos órgãos de Justiça diretamente envolvidos. Elas possuem a vantagem, contudo, de permitir que haja um só processo para critério material. Outra possibilidade foi sugerida por comissão do Superior Tribunal de Justiça, que se tem nominado como proposta do litigante único, unificando as partes e suas defesas e distribuindo as competências judiciais em razão do valor de alçada. Dívidas maiores seriam propostas na Justiça Federal envolvendo a União, que representaria também os entes subnacionais; dívidas de porte médio seriam propostas na Justiça Estadual, inclusive sobre a CBS, tendo como parte os Estados e o Distrito Federal; e ações de valores mais baixos seriam propostas também na Justiça Estadual e ficariam a cargo dos Municípios, para ambos os impostos novos. Acreditamos, contudo, que, a partir do quanto estipulado pelo legislador na LC n^o 227/2026, não haverá mais a necessidade de divisão por alçada frente ao Comitê Gestor. A separação ficaria, apenas, entre as causas que envolvam a União e as causas que envolvam o Comitê Gestor.

Há outras possibilidades envolvendo a criação de estruturas novas, mais ou menos complexas a depender da proposta: criação da Justiça Tributária, nos moldes da Trabalhista, da Eleitoral e da Militar; criação de uma Justiça Mista de 1^o e 2^o Graus, totalmente eletrônica, com magistrados estaduais e federais; e criação de uma Turma Mista de 2^o Grau, a funcionar em Brasília, composta por 6 desembargadores estaduais e 6 desembargadores federais, exclusivamente com competência para processar e julgar IRDRs e IACs sobre IBS e CBS.

Quais os limites subjetivos da coisa julgada em tais processos? – 

Uma das grandes vantagens da exclusividade de o Comitê Gestor substituir os entes subnacionais em todas as ações relacionadas ao IBS foi ter resolvido os limites subjetivos da coisa julgada relacionada a esse tributo. Caso prevalecessem interpretações segundo as quais um Estado e um Município pudessem representar todos os demais, como acontecerá nas fiscalizações do IBS, os sujeitos passivos ficariam potencialmente submetidos a quase 5.600 execuções fiscais, muitas de valores ínfimos e até mesmo ajuizadas simultaneamente. Além disso, precatórios seriam formados sem a participação do ente devedor, o que é inadmissível pela jurisprudência do STF.

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