Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal

I. A Lei de Responsabilidade Fiscal

No dia 4 de maio de 2015, a Lei Complementar n^o 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), completou 15 anos de sua promulgação. Inequivocamente, muitos avanços positivos nas finanças públicas se materializaram nesse período por decorrência da sua aplicação. Todavia, ainda há inúmeros aspectos da lei que merecem a nossa atenção e reflexão, a fim de que se possa realizar o seu desígnio: oferecer ao cidadão brasileiro e aos governos, nas três esferas federativas, os mecanismos necessários para o desenvolvimento econômico e social, com a criação de uma sociedade mais digna e justa.

A LRF foi instituída para estabelecer um código de conduta aos gestores públicos, pautada em padrões internacionais de boa governança. A probidade e a conduta ética do administrador público como deveres jurídicos positivados passaram a ser o núcleo da gestão fiscal responsável, voltada para a preservação da coisa pública. Por meio dela, introduziu-se nova cultura na Administração Pública
brasileira, baseada no planejamento, na transparência, no controle e equilíbrio das contas públicas e na imposição de limites para determinados gastos e para o endividamento.

A partir da lei, confere-se maior efetividade ao ciclo orçamentário, por regular e incorporar novos institutos na lei orçamentária anual e na lei de diretrizes orçamentárias, voltadas para o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual. Impõe-se a cobrança dos tributos constitucionalmente atribuídos aos entes federativos para garantir sua autonomia financeira e estabelecem-se condições na concessão de benefícios, renúncias e desonerações fiscais. Obriga-se a indicar o impacto fiscal e a respectiva fonte de recursos para financiar aumentos de gastos de caráter continuado, especialmente em se tratando de despesas de pessoal. Fixam-se limites para a ampliação do crédito público com vistas ao controle e redução dos níveis de endividamento. E criam-se sanções de diversas naturezas em caso de descumprimento das normas financeiras.

Na lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a vigência da LRF caracteriza-se como uma mudança de hábitos, marcando a desejável passagem do “patrimonialismo demagógico para o gerenciamento democrático”.

A propósito, as circunstâncias que deram ensejo à criação, no ano 2000, de uma legislação pautada na responsabilidade fiscal eram mais que evidentes, à época, no Brasil e no mundo, e demandavam providências urgentes. Reformas fiscais, orçamentárias e de gestão pública, com a adoção de mecanismos rígidos de controle de despesas e do endividamento que levassem a um desejado equilíbrio fiscal eram políticas que se disseminaram mundialmente e passaram a ser propagadas por instituições internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

As sucessivas crises no mercado financeiro internacional, que geraram a contração do crédito global ao longo da década de 1990; o crescente endividamento do setor público, que alimentava o fantasma da moratória por uma temida impossibilidade de pagamento das dívidas interna e externa; os elevados índices de inflação existentes no período, que camuflavam a deterioração das contas públicas e que representavam uma forma perversa de financiamento do setor público, ao impor o chamado “imposto inflacionário” às camadas menos favorecidas da população, que não tinham acesso à moeda indexada; e o galopante déficit nas contas previdenciárias, que estava por inviabilizar o pagamento de aposentadorias e pensões – todos esses foram fatores político-econômicos decisivos para a criação de normas para disciplinar o ajuste fiscal tão necessário diante de um iminente esgotamento de recursos financeiros imprescindíveis para a execução das políticas públicas.

A adoção de uma LRF não foi uma exclusividade brasileira. Diversos países do mundo – como Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Áustria, Bélgica, Nova Zelândia – passaram por situações que, igualmente, demandaram ações nesse sentido e acabaram por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurídicos normas dessa natureza. América Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e México adotaram leis de responsabilidade fiscal, especialmente por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (Bird), como contrapartida aos acordos financeiros firmados.

A promulgação da LRF conferiu efetividade à política de estabilização fiscal e regulamentou dispositivos da Constituição Federal de 1988 que demandavam uma lei complementar sobre matérias financeiras, constituindo verdadeiro marco regulatório fiscal no Brasil.

II. Avanços e Retrocessos

Esses 15 anos de vigência da LRF, estabelecida sobre os pilares do planejamento, do equilíbrio fiscal e da transparência, foram marcados, em sua grande parte, por inequívocos avanços, mas com alguns revezes nos últimos anos. Após um virtuoso ciclo positivo e ascendente de ajustes nas finanças do País, pautado por uma mudança de cultura fiscal e de postura do gestor público, que se materializaram pela reorganização das contas públicas e busca pelo equilíbrio fiscal, desenha-se, agora, infelizmente, um pequeno retrocesso fiscal eclodido nos últimos dois ou três anos, que se espera ser logo superado, a partir de imperiosos ajustes fiscais a serem conduzidos.

Não podemos deixar de reconhecer que o caos e a irresponsabilidade fiscal que assolavam nosso país no final dos anos 1990 e no início da primeira década do ano 2000, em um ambiente de inflação galopante, de endividamento astronômico e de gastos descontrolados, excessivos e irracionais, foram em boa parte superados com o respeito e a aplicação da lei. Entretanto, políticas clientelistas e eleitoreiras, despesas desprovidas de legitimidade, concessão de exonerações e benefícios fiscais sem a respectiva compensação, desequilíbrio entre receitas e despesas públicas que geram déficits fiscais e alimentam a inflação, retornam ao dia a dia dos governos e na conjuntura econômica de hoje.

Na questão do planejamento, se, por um lado, a LRF impôs rigor na implementação de um verdadeiro ciclo orçamentário, caracterizado pela responsabilidade gerencial de longo prazo e pela qualidade do gasto público, com a devida legitimidade conferida pela assim chamada trindade orçamentária (PPA, LDO e LOA), por outro, assistimos, hoje, à condução de políticas fiscais imediatistas e de curto prazo, sem mirar o horizonte e sem conferir a devida importância ao estabelecido no Plano Plurianual, documento responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais no longo prazo que influencia a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias (planejamento operacional) e da lei orçamentária anual (execução). Afinal, o planejamento revela o atributo de instrumento de gestão que o orçamento possui, devendo apresentar programaticamente o plano de ação do governo para o período a que se refere, integrando, de modo harmônico, as previsões da lei orçamentária, da lei do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

Ora, o planejamento orçamentário, constantemente destacado na LRF, precisa passar a fazer parte da cultura fiscal brasileira. Afinal, não planejar adequadamente enseja gastar mal o dinheiro público, em prioridades momentâneas e, muitas vezes, subjetivas ou de conveniência passageira. Quantos projetos se frustraram por falta de articulação programática com outros empreendimentos governamentais? Quantos empréstimos onerosos precisaram ser feitos por falta de planificação de caixa? Quantas obras foram iniciadas e, depois, paralisadas, por ausência de recursos? Quantos déficits se fizeram por superestimativa de receita orçamentária? Quantos servidores foram admitidos em setores não prioritários? E tantas outras aberrações que se viam constantemente em um passado não muito distante.

Porém, nesse quesito do planejamento, se por um lado ainda estamos distantes do ponto ideal, já que ainda encontramos Planos Plurianuais genéricos, abrangentes e, por vezes, compostos de objetivos mirabolantes, em que se apontam ações para todos os lados e gostos, e, sobretudo, sem a devida preocupação em se identificarem os recursos para viabilizar a sua realização, por outro, devemos reconhecer que as leis orçamentárias, hoje, não são mais tidas como meras “peças de ficção”, fato que se deve à LRF.

Em relação ao equilíbrio fiscal, é indiscutível a contribuição da LRF para a estabilização das finanças públicas no Brasil nos três níveis da federação, especialmente no que se refere ao saneamento e à reorganização da dívida dos estados e municípios, providência inevitável, mas que, até antes da edição da lei, era de difícil implementação, mas que foi operacionalizada pelos mecanismos de limitação de gastos e a criação de metas de superávit fiscal, além de estabelecer um novo padrão de relacionamento financeiro entre os governos federal, estaduais e municipais. Um dos objetivos da LRF, estabelecendo limites de gastos e de endividamento, foi a redução da dívida e do déficit públicos, com o consequente equilíbrio e solidez das contas do Estado brasileiro, o que se verificava ocorrer até alguns anos atrás.

Afinal, o equilíbrio das finanças públicas é considerado a “regra de ouro” da LRF, pelo qual se busca balancear as receitas e as despesas públicas, de maneira a permitir ao Estado dispor de recursos necessários e suficientes à realização da sua atividade, sem ter de sacrificar valores tão importantes para a sociedade brasileira como a estabilidade nas contas públicas com o fim da inflação e a credibilidade brasileira no mercado financeiro internacional pela administração do endividamento público externo.

A LRF estabelece, como instrumentos para se garantir o equilíbrio fiscal, limites e condições para renúncias de receitas e geração de despesas, retirando do administrador público a liberdade plena e irrestrita que possuía para gastar ilimitadamente ou para conceder incentivos fiscais sem qualquer controle. Se antes bastava a previsão de crédito orçamentário para a realização de determinada despesa, a partir da LRF impõem-se limites, prazos e condições para tanto. Afinal, não era incomum, sobretudo em finais de mandatos, os gestores deixarem os chamados “testamentos políticos”, oferecendo graciosos aumentos ao funcionalismo, comprometendo a gestão dos seus sucessores. Igualmente, as concessões de incentivos ou renúncias fiscais muitas vezes eram feitas desprovidas de necessidade ou interesse público, com nítido atendimento a interesses particulares.

Merece registro a restrição imposta pela LRF na realização de certas despesas nos períodos de final de mandato, tais como: a) vedação ao aumento de despesas de pessoal nos últimos 6 meses do mandato (art. 21, parágrafo único, LRF); b) vedação de realização, no último ano de mandato do governante, das operações de crédito por antecipação de receita, destinadas a atender insuficiência de caixa durante o exercício (art. 38, inciso IV, alínea “b”, LRF); c) vedação à assunção de obrigação de despesa, nos dois últimos quadrimestres do mandato, que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art. 42, LRF).

Mas, infelizmente, nem todas as regras para obtenção e manutenção do equilíbrio fiscal previstas na LRF foram levadas a sério nestes 15 anos de vigência da lei. Devemos lembrar, por exemplo, a falta de avanço quanto à criação do Conselho de Gestão Fiscal, tal como exige o artigo 67 da LRF, e da fixação de limites do endividamento público federal, já que, até a presente data, 15 anos depois da edição da LRF, este só foi implementado para os estados, Distrito Federal e municípios (Resoluções 40 e 43 do Senado Federal). Não se pode esquecer, ademais, da recente alteração da LRF feita pela Lei Complementar n^o 148/2014, que possibilitou a modificação dos critérios de indexação dos contratos de refinanciamento da dívida celebrados entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, e que vem ensejando calorosas discussões e gerando conflitos, inclusive judiciais, entre os entes subnacionais e a União.

Porém, para nós, o retrocesso mais gritante em relação ao equilíbrio fiscal, que  representou nítido desrespeito ao espírito da LRF e às normas orçamentárias constitucionais, materializou-se no final do ano de 2014, quando se alterou o artigo 3^o da LDO de 2014, reduzindo-se o montante estabelecido originalmente para a meta de superávit primário, diante de um desequilíbrio fiscal motivado pelos excessos de renúncia de receitas sem as respectivas compensações, e pelo descontrole dos gastos públicos do Governo Federal. Lamentavelmente, em vez de se reconhecer o não atendimento da meta de superávit estabelecida na LDO e se implementarem as medidas necessárias para uma reorganização financeira, preferiu-se adotar o caminho mais cômodo: alterar a lei, e simplesmente suprimir a meta.

Outro relevante pilar da LRF é a transparência fiscal na prestação de contas, com a divulgação em veículos de fácil acesso, inclusive pela internet, das finanças e dos serviços públicos, objetivando possibilitar a qualquer cidadão acompanhar diariamente informações atualizadas sobre a execução do orçamento e obter informações sobre recursos públicos transferidos e sua aplicação direta (origens, valores, favorecidos).

O Brasil já se tornou referência em matéria de divulgação espontânea de informações governamentais, e o cidadão bem informado possui melhores condições para participar ativamente da vida em sociedade, fortalecendo a cidadania fiscal brasileira. Afinal, nossa Constituição Federal já dispunha, em seu art. 5^o, XXXIII, “que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral […]”.

A transparência, contudo, não se expressa apenas pela quantidade de informações, mas pela sua qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade. Nesse passo, como ressalva Jean Starobinski, a transparência fiscal não pode ser vista apenas, ou simplesmente, sob a ótica do acesso à informação, mas seu conceito deve ser compreendido de maneira abrangente, abarcando outros elementos tais como responsividade, accountability, combate à corrupção, prestação de serviços públicos, confiança, clareza e simplicidade.

No bojo da disponibilização de informações, a LRF criou novos controles contábeis e financeiros aplicáveis isonomicamente aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, aos Tribunais de Contas e Ministério Público, os quais são obrigados a publicar suas demonstrações fiscais. Portanto, transparência e controle na gestão passam a ser um binômio constante a partir da LRF.

No entanto, mais importante que instituir toda uma nova metodologia para a gestão financeira dos recursos públicos, a LRF vem estimular o exercício da cidadania, por meio dos mecanismos que incitam participação ativa da sociedade nas questões orçamentárias, desde o processo deliberativo até o acompanhamento e a avaliação da sua execução, conferindo maior efetividade à democracia brasileira.

Dentro do atual contexto de globalização, de avanço tecnológico e de amplo acesso às informações, as sociedades contemporâneas e os seus cidadãos, conscientes dos seus direitos e deveres, passam a demandar cada vez mais eficiência na administração dos recursos financeiros estatais e transparência na gestão pública. A secular complacência com práticas como a sonegação, o contrabando, a corrupção e com o desvio de recursos públicos vem sendo paulatinamente erradicada da cultura brasileira, em inequívoca aproximação ao ideário republicano no seu viés fiscal.

Porém, a mera divulgação das informações financeiras e orçamentárias ao cidadão, sem que este seja estimulado a entendê-las e avaliá-las, é de pouca valia. Infelizmente, o nível de conhecimento da real importância dos orçamentos públicos ainda é muito incipiente no Brasil, sendo pouco usual que o cidadão compreenda a sua estrutura e elementos básicos.

Temas fiscais recorrentes nos noticiários de hoje, como plano plurianual, lei de diretrizes orçamentária, superávit primário, responsabilidade fiscal, entre outros, acabam considerados como “bichos de sete cabeças” insertos em uma especialidade quase mitológica, deixando grande parte da sociedade à margem dos debates. Seja por desconhecimento, desinteresse ou falta de condições para compreender o assunto, a nefasta consequência é a limitação do importante exercício da cidadania.

III – Conclusão

Nesses 15 anos, percebe-se claramente a mudança de cultura fiscal e de postura do gestor público. A gestão pública com responsabilidade fiscal, a partir da Lei Complementar n^o 101/2000, é um instrumento de fortalecimento dos valores do Estado Democrático de Direito, que beneficia toda a sociedade brasileira e que deve ser observada pelo gestor e exigida pelo cidadão.

Mas há muito ainda em que evoluir, para se retomar o ciclo virtuoso de mudanças institucionais, a fim de consolidar a sustentabilidade e estimular o desenvolvimento econômico e social.

Devemos, porém, encarar a Lei de Responsabilidade Fiscal como uma obra jurídica dinâmica e inacabada, que exige constante evolução e aperfeiçoamento. Garantir sua efetividade, permitindo a discussão da qualidade e dimensionamento das receitas e das despesas, com o necessário controle das finanças públicas, faz parte de um projeto de desenvolvimento nacional sustentável.

Em um país com tantas diferenças sociais, econômicas e culturais como é o Brasil, a implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento da consciência fiscal é virtude imprescindível para qualquer nação que pretenda o
bem-estar dos seus integrantes, e que, por enquanto, apesar do ideário da LRF, tem deixado a desejar neste quesito. A educação fiscal deve estimular o cidadão a compreender os seus diretos e deveres cívicos, concorrendo para o fortalecimento do ambiente democrático.

Notas ____________________

¹ Texto baseado nos capítulos 12 e 13 do livro de autoria de Marcus Abraham, intitulado Curso de direito financeiro brasileiro, 3^a edição, Editora Forense, 2015.

² MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A lei de responsabilidade fiscal e seus princípios jurídicos. Revista de direito administrativo, n^o 221, jul./set. 2000. p. 71-93.

³ FIGUEIREDO, Carlos Mauricio; NÓBREGA, Marcos. Responsabilidade fiscal: aspectos polêmicos. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 68.

⁴ Alteração da Lei n^o 12.919/2013 realizada pela Lei n^o 13.053/2014.

⁵ STAROBINSKI, Jean. Jean-Jacques Rousseau: a transparência e o obstáculo: seguido de sete ensaios de Rousseau. Trad. Maria Lúcia Machado. São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 25.