Regulamentação do IVA na União Europeia e na Itália

O imposto sobre o valor acrescentado, na experiência europeia e italiana, é componente estrutural do mercado interno, concebido para tornar a livre circulação compatível com uma tributação indireta não distorciva. Na Itália, o IVA foi introduzido em 1973, com o D.P.R. 633/1972, agora substituído pelo Testo Unico Iva D.Lgs n. 10/2026 (em vigor desde 30/1/2026), como resultado do processo de harmonização iniciado pelas diretivas comunitárias de 1967 e posteriormente refletido, primeiro, na diretiva 77/388/CEE e, posteriormente, na diretiva 2006/112/CE, ainda hoje central na estrutura da União. O objetivo era construir um mercado único com regras fiscais comparáveis, eliminando as barreiras aduaneiras e, ao mesmo tempo, removendo os efeitos anticoncorrenciais dos impostos indiretos cumulativos. Nessa perspectiva, o IVA foi introduzido para alterar a qualidade da tributação sobre o consumo. Na Itália, o IVA substituiu o IGE (Imposto Geral sobre o Rendimento), ou seja, um imposto “em cascata” multifásico e cumulativo que incidia sobre o valor total do bem em cada etapa. 

O IVA, por outro lado, é um imposto multifásico não cumulativo, que se aplica a cada etapa do ciclo de produção e distribuição, mas tributando apenas a diferença entre operações ativas e passivas e, portanto, apenas o valor acrescentado que se forma em cada etapa, com o efeito de concentrar a incidência econômica no consumidor final. O imposto é definitivamente adquirido no momento da passagem para o consumo final, enquanto as passagens anteriores constituem adiantamentos do imposto final e definitivo (o chamado IVA in itinere). 

A regulamentação italiana, contida principalmente no D.P.R. 633/1972, agora substituído pelo Testo Unico Iva D.Lgs n. 10/2026 (em vigor desde 30/1/2026), insere-se, de forma estável, no quadro harmonizado. Do ponto de vista constitucional, incide de forma coerente sobre o índice de capacidade contributiva constituído pelo consumo.

As taxas sofreram evolução significativa: inicialmente, o sistema era articulado com uma taxa mínima de 6% para bens essenciais, uma taxa ordinária de 12% e uma taxa para bens de luxo de 18%; hoje, a taxa ordinária é de 22%, com algumas exceções para diferentes categorias. Juntamente com a evolução das taxas, aumentou a complexidade: categorias de operações, obrigações formais, regimes especiais, desalinhamentos conceptuais entre o direito da União e o direito interno.

A neutralidade constitui a característica dominante de todo o sistema. O imposto deve ser neutro em relação às decisões organizacionais e produtivas, não deve alterar a concorrência entre os operadores, deve garantir que operações semelhantes sejam tratadas da mesma forma e que não se produzam disparidades relacionadas com o número de etapas da cadeia de abastecimento. A transferência para o consumidor final ocorre, precisamente, porque o sujeito passivo, ao longo da cadeia, cobra o IVA a jusante e deduz o IVA pago a montante: em cada fase, o Tesouro adquire a diferença entre o IVA sobre as operações ativas e o IVA sobre as compras, enquanto o consumidor final, sem direito à dedução, suporta o imposto sobre o valor total do bem ou serviço. Esta arquitetura torna o imposto transparente, uma vez que o IVA é sempre identificável no seu montante em cada etapa e é proporcional ao contraprêmio.

Para garantir a harmonização do imposto, é essencial o princípio da efetividade e a primazia do direito da União: quando o preceito da diretiva é claro e preciso, a regulamentação da União pode produzir efeito direto em relação ao Estado inadimplente (de acordo com o esquema clássico do efeito vertical: Tribunal de Justiça da UE 26/2/1986, C. – 152/84 Marshall) e o juiz nacional deve garantir o resultado pretendido pelo legislador europeu; em caso de conflito, a norma interna deve ser desaplicada. 

Isso explica por que razão, em matéria de IVA, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tem impacto particularmente penetrante: não só porque orienta a interpretação, mas também porque define categorias e noções autônomas e impõe uma aplicação coerente com a neutralidade do imposto. 

As principais dificuldades na interpretação uniforme dentro da União estão relacionadas com diferenças linguísticas e de sistema: os conceitos europeus devem, de fato, integrar-se em sistema específico e harmonizar-se também com as instituições internas. Trata-se de uma forma refinada de equilíbrio jurídico, como navegar no mar entre o monstro Cila e o vórtice Caride.

Um ponto que merece ser esclarecido, também para evitar equívocos recorrentes, diz respeito à destinação da receita.O IVA continua a ser, quase integralmente, uma receita nacional: a parte preponderante do imposto cobrado permanece nos cofres do Estado-Membro e financia a despesa pública interna, em conformidade com o princípio da destinação, segundo o qual a receita está ligada ao local de consumo.

A União Europeia não cobra impostos diretamente dos cidadãos; em vez disso, recebe contribuições dos Estados por meio do sistema de recursos próprios: nesse contexto, o IVA alimenta cerca de 10-12% dos recursos totais. Até 2021, a contribuição era calculada aplicando uma taxa uniforme (normalmente 0,30%) não ao IVA efetivamente cobrado, mas a uma base tributável harmonizada do IVA, reconstruída por procedimentos padronizados para neutralizar a heterogeneidade das taxas, deduções e regimes nacionais (total líquido das receitas do IVA / taxa média ponderada). A partir de 2021, este mecanismo foi parcialmente simplificado, mas mantendo uma correção essencial: a base tributável assim determinada não pode exceder 50% do rendimento nacional bruto do Estado-Membro.

A função do capping é sistêmica: evita que os Estados com consumo elevado em relação à riqueza global contribuam de forma desproporcionada e impede que o recurso ao IVA assuma natureza regressiva ou transforme, sub-repticiamente, o financiamento da União em um imposto ligado ao consumo, em vez de à capacidade contributiva do Estado. Paralelamente, mantém-se a obrigação dos Estados-Membros de assegurar a cobrança efetiva do imposto e a correta aplicação da regulamentação: a harmonização pressupõe fiabilidade administrativa, porque o sistema europeu assenta na cooperação entre as administrações fiscais nacionais. E, de fato, para além da Diretiva 2011/16/UE – DAC sobre o intercâmbio automático de dados sobre rendimentos, contas financeiras, plataformas digitais e decisões fiscais, a cooperação é realizada por meio da Procuradoria Europeia, que também investiga fraudes graves em matéria de IVA que afetam o orçamento da UE, e foi criado o Organismo Europeu de Luta Antifraude (Olaf), que coordena as autoridades nacionais responsáveis pela luta contra a fraude e várias redes de cooperação para o intercâmbio rápido de informações.

No âmbito do IVA, dentro da União Europeia, é central a questão das trocas intracomunitárias, que permite compreender, talvez mais do que qualquer outra, a natureza incompleta do sistema.

O sistema original distinguia entre um regime transitório, baseado na tributação no Estado de destino, e um regime definitivo, concebido como tributação no Estado de origem. No entanto, o regime transitório permaneceu em vigor e acabou por se estabilizar. 

Nas vendas a consumidores finais (B2C), distinguimos a regulamentação das vendas ordinárias, com o IVA aplicado pelo vendedor ao consumidor, da regulamentação das vendas à distância.  Para as vendas à distância, a reforma de 2021 marcou uma racionalização profunda: foi introduzido um limiar único europeu de 10.000 euros por ano, calculado sobre o total das vendas a todos os particulares da União, de modo que, abaixo desse limiar, o vendedor pode aplicar o IVA do seu próprio Estado, enquanto, acima do limiar, se aplica a regra geral da tributação no país de destino, ou seja, no local de residência do consumidor. 

Para evitar que a empresa seja obrigada a identificar-se fiscalmente em cada Estado-Membro, o sistema recorre ao Balcão Único OSS (one stop shop): o vendedor aplica a taxa do país de destino, cobra o IVA “estrangeiro”, paga-o ao seu Estado de identificação (em Itália, à Agência das Entradas) com periodicidade estabelecida, e a administração nacional procede então à repartição pelos Estados de consumo. Também em termos documentais, o regime OSS apresenta especificidades: nem sempre é obrigatória a emissão da fatura, mas continua a ser necessário um sistema adequado de certificação dos pagamentos. 

Nas cessões intracomunitárias B2B, o mecanismo baseia-se na não tributação no Estado do cedente e no pagamento do imposto no Estado do cessionário através do reverse charge: o fornecedor emite uma fatura sem IVA, o cliente integra a taxa do seu próprio Estado, anota a fatura tanto no registo de vendas (assumindo uma dívida para com o Fisco) como no registo de compras (maturando o direito à dedução). O efeito financeiro é, normalmente, neutro, porque o IVA a pagar e o IVA a receber se compensam e isso garante ao Estado de destino as possibilidades efetivas de cobrança do imposto. 

Não é por acaso que a inversão contabilística também é utilizada a nível interno, em setores de alto risco de evasão, como instrumento para reduzir a possibilidade de o IVA ser cobrado e depois não pago.

A não transição para o regime definitivo na origem não se deve, principalmente, a dificuldades técnicas, mas a razões políticas e institucionais. Um sistema em que o Estado do vendedor cobra o IVA devido ao Estado do consumidor pressuporia um mecanismo de compensação entre Estados, pelo qual o IVA arrecadado por um Estado deveria confluir em um organismo central,  uma câmara de compensação, que então deveria redistribuir os montantes ao Estado de destino, reduzindo os fluxos monetários, “movendo” apenas  o saldo e monitorando os fluxos de débito e crédito em um único ponto.

Deve-se considerar também que, se as taxas permanecerem diferenciadas e os níveis de eficiência administrativa não forem homogêneos, a transferência de fluxos relevantes de receita entre tesourarias nacionais gera receios: riscos de atrasos, riscos de menor rigor nos controles no Estado que arrecada e, acima de tudo, riscos de dependência financeira. Nesse contexto, uma parte não marginal das receitas de um Estado poderia depender de transferências de outros, o que constitui um custo político dificilmente aceitável. 

Além disso, a dinâmica entre Estados “exportadores” e “importadores” produziria assimetrias de gestão: os exportadores teriam de administrar e controlar enorme massa de pagamentos por conta de outros Estados, com custos administrativos elevados, sem poder reter as receitas; os importadores, pelo contrário, seriam credores líquidos e dependentes da ação de outros. Daí o impasse do modelo “definitivo” tradicionalmente imaginado. 

É neste cenário que se insere o projeto ViDA (VAT in the Digital Age): em vez de transferir fisicamente o imposto entre os Estados, o objetivo é uma digitalização avançada do sistema, capaz de tornar as operações rastreáveis quase em tempo real. A ideia é manter o sistema que evita a circulação “financeira” do IVA entre os Estados (com reverse charge e tributação no país de consumo), mas reduzir drasticamente as zonas cinzentas em termos de informação por meio de requisitos de reporte digital e de faturação eletrônica europeia.

Paralelamente, a União pretende reforçar os balcões únicos (OSS/IOSS), alargando o seu âmbito: já hoje evitam a obrigação de abrir posições locais de IVA em cada Estado-Membro e, no projeto evolutivo, a combinação entre relatórios digitais e balcão único deve permitir não só um melhor controle, mas também a liquidação do imposto com menor fragmentação processual, especialmente tendo em vista a introdução dos Requisitos de Relatórios Digitais a partir de 2030. 

A este quadro está também associada outra reforma com forte impacto prático: a partir de 1^o de janeiro de 2025, em aplicação da diretiva 2020/285 e da transposição nacional, é alargada a possibilidade de as pequenas empresas efetuarem vendas noutros Estados-Membros em regime de isenção, dentro de determinados limites de volume de negócios europeu e no respeito de limites nacionais específicos, com repercussões evidentes na relação entre simplificação e controlo. 

Em conclusão, a evolução do IVA na Europa e em Itália caminham para um sistema cada vez mais baseado no princípio da tributação no ponto de consumo, mais digitalizado e integrado para simplificar o comércio transfronteiriço e, simultaneamente, mais sofisticado e equipado com ferramentas de controle avançadas para combater a fraude fiscal. Os balcões únicos e a comunicação em tempo real deverão tornar o sistema mais eficiente e menos susceptível de fraude, sem alterar, pelo menos inicialmente, o equilíbrio entre a soberania fiscal nacional e a harmonização europeia.

Conteúdo relacionado: