Aspectos de saúde, efeitos econômicos e impactos orçamentários

11 de novembro de 2020

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Painel do 3º Seminário Jurídico de Seguros debate a taxatividade do Rol de procedimentos de Saúde da ANS

O 3º Seminário Jurídico de Seguros, promovido pela Revista Justiça & Cidadania e pela CNseg, teve continuidade nessa quarta-feira (11/11) com um painel online sobre “O Rol de Procedimentos da Saúde Suplementar” – listagem de exames, terapias e medicamentos que as operadoras privadas são obrigadas a oferecer, conforme os tipos de planos de saúde, que é atualizada bienalmente pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) .

O painel contou com a participação do Ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) Luis Felipe Salomão – coordenador científico do evento – do Ministro do STJ Paulo Dias de Moura Ribeiro, e do Procurador-Geral da ANS, Daniel Tostes. Participaram ainda do debate o cardiologista Denizar Vianna, que é professor do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), e o Procurador do Estado do Rio de Janeiro Gustavo Binenbojm, que é também professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da UERJ.

O 3º Seminário Jurídico de Seguros conta com apoio institucional do STJ – que vai certificar a participação dos inscritos – do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), da Associação dos Juízes Federais (Ajufe), da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), da Escola Nacional de Magistratura (ENM) e da Escola de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (Enfam).

Atualização do Rol – A primeira palestra foi do médico Denizar Vianna, que até recentemente, na gestão do ex-Ministro Luiz Henrique Mandetta, foi secretário de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde. Em sua exposição, ele apresentou os fundamentos e etapas dos processos de avaliação e incorporação de novas tecnologias de saúde ao Rol da ANS.

Ele explicou que há várias etapas para que uma terapia ou medicamento seja incorporado ao Rol de procedimentos da ANS, que passam pelo registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), ensaios clínicos, estudos de efetividade, análises de custo-efetividade e avaliações de razoabilidade econômica. Um conjunto de estudos que, segundo o especialista, oferece segurança aos reguladores para a decisão sobre a incorporação de novas tecnologias.

Denizar Vianna frisou a importância da identificação das evidências científicas de qualidade para essa tomada de decisão, considerando o volume e a celeridade cada vez maiores dos pedidos de incorporação, na medida em que, segundo ele, a precipitação pode causar prejuízos para os 47 milhões de usuários dos planos privados de saúde.

A importância do Rol, em suas palavras, passa pela garantia de que as terapias e medicamentos que o compõem sejam efetivos e seguros para os usuários, e ao mesmo tempo economicamente racionais e sustentáveis para as operadoras. “Sabemos da complexidade desse conhecimento e que os magistrados precisam desse suporte”, finalizou.

Participação pública – O Procurador-Geral Daniel Tostes aprofundou, na sequência, como é feito o processo de atualização do Rol, conforme determina a Resolução Normativa nº 439/2018. Ele explicou que além das análises técnicas, compõe também o processo um debate público no qual participam os técnicos da Agência e representantes de beneficiários, prestadores de serviços e operadores.

Para o Procurador-Geral, a definição e atualização do rol mínimo de cobertura obrigatória dos planos de saúde é a prerrogativa mais sensível da ANS: “Era necessário um processo de trabalho extremamente bem definido, para que tivéssemos, a partir dele, segurança jurídica e previsibilidade para os atores da saúde suplementar”.

Outro aspecto importante da atualização do rol, segundo Daniel Tostes, é questão da transparência: “O setor de saúde complementar é notoriamente acometido por uma falha de mercado, que é a assimetria de informações. Então, a ANS entende a importância de definir com clareza o processo de tomada de decisões para, justamente, permitir que seja também objeto de efetiva participação da sociedade”.

Ele também sublinhou que, para além dos aspectos de saúde, a atualização do Rol também exige rigorosa avaliação sob o ponto de vista do efeito econômico e dos impactos orçamentários das novas incorporações. O que é feito, segundo ele, por meio do diálogo perene entre os atores que compõem o setor.

“Nossa percepção acerca da taxatividade decorre desse caráter elementar e sensível que a atualização do rol tem no âmbito da ANS. Por conta justamente dos possíveis desdobramentos que dele decorrem, eventual elastecimento sem o devido cuidado do processo de atualização poderia comprometer ou desestabilizar as bases da regulação, ao menos no que tange à sustentabilidade do setor de saúde suplementar e, em especial, da promoção do cuidado ao paciente como vetor e objetivo principal da regulação”, finalizou Tostes.

Equilíbrio na tomada de decisões – O próximo palestrante foi o constitucionalista Gustavo Binenbojm, que trouxe um olhar acerca do Direito Regulatório e de sua interação com os princípios constitucionais e legais que buscam orientar e estimular as boas práticas econômicas na iniciativa privada. Para ele, determinar a quem compete a decisão final a respeito da elaboração e implementação de políticas públicas é uma pergunta recorrente nos Estados Democráticos de Direito, para a qual não há resposta absoluta. Segundo o professor, ao menos desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Brasil é uma “poliarquia, na qual o poder é compartilhado entre instâncias do Estado, com uma divisão de tarefas que não permite resposta fácil a essa pergunta”.

Binenbojm lembrou que ao mesmo tempo em que consagra a divisão harmônica dos poderes, para atender aos princípios da legitimidade democrática e às preocupações com a gestão eficiente – “no sentido de que o processo de tomada de decisões seja não apenas legítimo, mas também informadamente qualificado” – a Constituição também determina a inafastabilidade do controle jurisdicional, para atender a fidelidade à lei na tomada dessas decisões.

A busca por equilíbrio nesse processo, bem como o crescimento de uma cultura regulatória no País, segundo ele, vêm da crença de que “certas decisões não podem ser tomadas a partir apenas de valores jurídicos abstratos”, para que “as escolhas sejam não apenas legítimas, mas também eficazes” – no caso específico, com o equilíbrio atuarial dos contratos de seguros de saúde suplementar.

“A economia estabelece recursos escassos, limitados, para necessidades potencialmente ilimitadas. Se a cada surgimento de novas tecnologias e medicamentos o Poder Judiciário, em casos concretos, interpretando o Rol de procedimentos como meramente exemplificativo, acrescer procedimentos sem respeitar o mesmo Rol, produzido com base em tamanha acuidade técnica e científica, o efeito sistêmico será um desequilíbrio, pelo menos atuarial, que pode comprometer as coberturas, o acesso das pessoas ao sistema e, eventualmente, uma redução da competitividade entre as seguradoras, porque as seguradoras de médio e pequeno porte não têm condições de sobreviver em um mercado com esse nível de insegurança jurídica”, finalizou Binenbojm.

Situações dolorosas – O próximo palestrante foi o Ministro Paulo Dias de Moura Ribeiro, que apresentou um panorama sobre a jurisprudência do tema na Segunda Seção (de Direito Privado) do STJ. “As coisas não são tão pacíficas assim quando se chega ao Judiciário”, apontou ele na abertura de sua palestra.

Após falar sobre algumas situações controversas e precedentes importantes fixados pela 3ª Turma do Tribunal, o magistrado opinou que, embora a previsibilidade absoluta fosse a situação ideal, não se pode “engessar” o Poder Judiciário. Em resposta à taxatividade absoluta do Rol de procedimentos, pregada pelos palestrantes que o antecederam, o Ministro Moura Ribeiro disse que “apesar de todos os estudos e atualizações que são feitas, há situações tormentosas e dolorosas que precisam e devem ser analisadas caso a caso”, nas quais “quem tem que decidir se o medicamento é ou não adequado, sem dúvida alguma, é o profissional médico”.

Apesar da indiscutível seriedade do trabalho feito pela ANS para a atualização do Rol, segundo o Ministro, há situações imprevisíveis em que a lista de procedimentos não pode ser considerada taxativa. “É muito justo que o capital progrida, mas ele tem que ter um viés humano, precisa ter alma. Exatamente em nome disso se deve buscar as melhores soluções para o bem comum”, pontuou Moura Ribeiro.

Judicialização alucinada – O último palestrante foi o Ministro Luis Felipe Salomão, que falou sobre a jurisprudência do STJ sobre o tema, com destaque para o Resp 1.733.013/PR, que considera um paradigma sobre a taxatividade do Rol de procedimentos da ANS, e no qual houve votos divergentes na 4ª turma do Tribunal.

O magistrado também comentou o caso da empresa multinacional que, recentemente, ao perceber que 90% da sua judicialização mundial estava concentrada no Brasil, decidiu encerrar suas operações no País. Em sua opinião, apesar da necessidade de preservar o mutualismo nas relações contratuais dos planos de saúde, é preciso encontrar um ponto de equilíbrio para frear a “judicialização alucinada” na saúde privada.

“A saúde suplementar ocupa um espaço importante. Precisamos pensar se essa equação vai comportar outras visões do problema, se a pulverização dos riscos em decorrência do mutualismo comporta uma elasticidade na interpretação, se a judicialização é benéfica ou perigosa para o consumidor, porque no final das contas, na hora em que ele precisar, não vai poder contar. Respeito muito as outras visões, mas temos que enxergar a floresta inteira e não apenas as árvores em separado”, pontuou o Ministro Salomão.

O pano de fundo da discussão, segundo o Ministro, é a discussão quanto ao princípio da deferência, segundo o qual as regras das agências reguladoras precisam ser observadas pelos julgadores. “Caso contrário, não haveria razão de ser na existências das agências reguladoras, desde que obedecidos alguns princípios, como o da razoabilidade e da lógica. Aqui abro um parênteses para discordar um pouco dos que me precederam nessa linha de prestígio ao princípio da deferência. Não me parece razoável que se demore tanto, dois anos, para a atualização do Rol de procedimentos da ANS. A despeito da segurança científica, técnica e jurídica que precisa haver, compreendi isso bem, no mundo de hoje dois anos é uma eternidade, sobretudo para quem enfrenta uma doença terminal. (…) A burocracia não pode superar a necessidade, sob risco de se cair no descrédito. Concordo absolutamente com a ideia do prestígio ao princípio da deferência e da ideia de que a ciência baseada em evidências é a que deve prevalecer nos cortes das questões que vão ao Judiciário, mas é preciso também que as agências cumpram o seu papel”, salientou o Ministro Salomão.

“É preciso um meio termo. O Rol é taxativo e isso tem que ser prestigiado no âmbito da ANS, mas é preciso encontrar mecanismos de eficiência em sua atualização, sem comprometer, é claro, a equação do contrato e o equilíbrio nessas relações”, finalizou o magistrado.

Próxima etapa  – No encerramento, o mediador do debate e Editor-Executivo da Revista Justiça & Cidadania, Tiago Salles, convidou todos a participar da terceira e última etapa do 3º Seminário Jurídico de Seguros, que será realizada na quarta-feira da semana que vem (18/11), a partir das 10h30, com o tema “O Impacto da Repercussão Geral do STF, Tema 1.011 nas ações de Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação”. O debate vai contar com a participação dos ministros do STJ Ricardo Villas Bôas Cueva e Luiz Alberto Gurgel de Faria, do Procurador-Geral da Superintendência de Seguros Privados (Susep), Igor Lourenço, e do advogado especializado no tema Gustavo Fleichman.

A cobertura completa do evento será publicada na próxima edição da Revista JC.